I våres ble det kjent at regjeringen, etter lange forhandlinger, hadde blitt enig med USA om en ny avtale for forsvarssamarbeid. Den kalles «Tilleggsavtale mellom Kongeriket Norges regjering og Amerikas forente staters regjering om forsvarssamarbeid», eller «Supplementary Defence Cooperation Agreement» (SDCA), på engelsk. Avtalen skal behandles i Stortinget og forslag til lovendringer skal ut på høring i høst – men den har allerede møtt en del kritikk.
Bekymring for norsk suverenitet
Kritikere har for eksempel sagt at avtalen «vil gi USA et historisk fotfeste i Norge», og at den vil skape «amerikanske enklaver» og «i praksis» amerikanske militærbaser i Norge.
Det har også blitt sagt at økt amerikansk tilstedeværelse i Norge bidrar til å øke spenningen i nord, ikke redusere den. Videre har noen uttrykt bekymring for at Norge gir fra seg kontroll og suverenitet over hva som skjer på eget territorium, mens andre igjen sier at avtalen kan bli en «sovepute» og hindre gjenreising av et troverdig norsk forsvar.
Avskrekking eller provokasjon
Deler av denne kritikken går inn i et kjent mønster, der særlig den politiske venstresiden er skeptiske til altfor tette bånd til USA. Kritikken oppstår for eksempel når amerikanske bombefly og ubåter besøker Norge, og analysen er altså at Norges og USA interesser i nord spriker mer enn de sammenfaller. Ved å danse for tett med USA blir vi trukket inn i et stormaktspill vi ikke har interesse av, argumenteres det, for vårt naboskap til Russland fordrer at vi har en god relasjon til Moskva.
Med unntak av de som ønsker Norge ut av NATO, er dette en debatt om volum eller mengde: altså hvor mye alliert aktivitet som er bra (det virker avskrekkende) og når det blir «for mye» (det virker provoserende og trigger russisk motsvar). Her er det ingen fasitsvar, så debatten blir i stor grad basert på holdninger og antagelser.
Norge har (...) aldri vært «selvhjulpne» når det gjelder å bygge militær infrastruktur.
Samtidig kan denne debatten blir bedre med for eksempel historiske data (er det mer aktivitet enn før?) og mer informasjon og detaljer om den allierte aktiviteten som faktisk foregår. Her kunne Forsvaret og Forsvarsdepartementet vist større åpenhet og en mer proaktiv holdning. Det er jo ikke sjelden vi lærer om ting som skjer i våre nærområder via amerikanske medier. Slik bør det ikke være.
Hva er det belegg for å si om forsvarsavtalen?
For å bidra til mer informasjon i debatten, vil jeg i det følgende ta en nærmere titt på SDCA-avtalen. Er det belegg for å bruke begrep som «amerikansk fotfeste», «enklaver» og «baser», eller er det overdrivelser?
For å svare på det er det nødvendig å huske at det i siste langtidsplan for Forsvaret som Stortinget vedtok, defineres et oppdatert forsvarskonsept som består av tre deler:
- vår nasjonale evne
- vår kollektive evne i rammen av NATO
- vår evne gjennom bilateral støtte og forsterkningsplaner
Det siste er nytt, det vil si at bilateralt samarbeid fremheves som en egen pilar i tillegg til NATO. Men i realiteten har vi hatt sterke bilaterale bånd i lang tid. Tanken er trolig at gitt størrelsen på de ulike NATO-lands forsvar er det i praksis kun noen få som vil kunne bistå Norge i tilfelle konflikt, og da i særdeleshet USA, og til dels Storbritannia.
Å ivareta USAs evne og vilje til å bistå oss er derfor en sentral oppgave for Forsvarsdepartementet. Om det stilles spørsmålstegn ved dette, forsvinner en stor del av troverdigheten i alliansetilknytningen vår. Avtalen gir mer forutsigbare rammer for amerikansk trening og øving, forhåndslagring av materiell, og altså mottak av allierte forsterkninger. Dette er bakgrunnen for SDCA-avtalen sett med norske øyne – selvsagt med bakgrunn i det mer utfordrende trusselbildet den samme langtidsplanen beskriver.
Nye militærområder er gjort tilgjengelig for USA
Men det var USA som tok initiativet til avtalen i 2017, ut ifra et ønske om så likartede rammebetingelser som mulig for sin tilstedeværelse i allierte land. Dette gjør det enklere for dem å flytte personell og materiell mellom ulike land.
Det er også et poeng å merke seg at dette er en tilleggsavtale til eksisterende bilaterale avtaler, slik som våpenhjelpavtalen fra 1950. I tillegg vil NATO SOFA-avtalen (status for styrker) fra 1951 fortsatt gjelde. Men SDCA strekker seg lenger, og det mest omtalte er de såkalte «omforente områdene» eller «Agreed Facilities and Areas» (AFA) på engelsk. Dette er spesifiserte områder som i utgangspunktet er til felles bruk for norske og amerikanske styrker – men det er mulig å avtale eksklusiv tilgang for amerikanerne til deler av områdene.
Slik eksklusiv rett har USA også fra før, blant annet i tilknytning til US Marine Corps forhåndslagre i Trøndelag. Men nå blir det altså tre-fire nye slike omforente områder: Rygge, Sola, Evenes og Ramsund (de to siste kan sees i sammenheng).
Om det gis eksklusiv adgang vil USA også kunne kontrollere tilgangen til områdene, men all amerikansk aktivitet skal være med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Eventuelle amerikanske sikringstiltak skal koordineres med norske myndigheter, ikke ulikt det som allerede gjelder i NATO SOFA-avtalen.
Den norske basepolitikken gjelder fortsatt
Et sentralt poeng for regjeringen er at den norske basepolitikken og norsk politikk med hensyn til lagring eller utplassering av kjernefysiske våpen på norsk territorium også gjelder som før.
Faktisk anerkjenner USA norsk basepolitikk eksplisitt gjennom avtalen. Men det er nok likevel her kritikerne er uenige og frykter at USAs tilstedeværelse vil bli vesentlig større og mer permanent enn i dag. Imidlertid er dette kun en spekulasjon per nå, det er ingenting i avtalen som tilsier dette, selv om det som et scenario ikke kan avvises. De omforente områdene hvor USA vil ha eksklusiv tilgang blir neppe spesielt store, geografisk sett.
Norge har fått dobbelt så mye igjen som vi har betalt inn
Når det blir amerikanske investeringer i Norge som følge av avtalen er foreløpig uklart. Det ligger trolig flere år frem i tid. Men det er verdt å merke seg at både USA og NATO har investert mye i Norge tidligere, så dette er ikke noe nytt.
«NATO Security Investment Programme» (NSIP) har historisk vært veldig positivt for Norge – vi har fått dobbelt så mye igjen som vi har betalt inn. Bare Hellas og Tyrkia har fått mer. Flyplasser som Rygge, Sola, Flesland, Værnes, Ørland, Bodø, Evenes, Andøya, og Bardufoss, samt marinebasene Haakonsvern, Ramsund, Olavsvern har alle fått NATO-finansiering opp gjennom årene.
Omfanget er beskjedent – men likevel viktig for å sikre amerikanske vilje og evne til å støtte oss.
Bilateralt med USA har vi i tillegg til de kjente forhåndslagrene til marinekorpset også hatt en avtale om «Co-located Operating Base» (COB) siden 1974. Her kunne det amerikanske luftforsvaret forhåndslagre bakkeutstyr. Opprinnelig gjaldt denne avtalen ni flystasjoner, men er nå redusert til to lokasjoner.
I tillegg var Invictus-avtalen viktig for forhåndslagring og støtte til den amerikanske marine under den kalde krigen. Alt dette har vært finansiert av USA. Norge har med andre ord aldri vært «selvhjulpne» når det gjelder å bygge militær infrastruktur. USA og NATO har vært involvert i lang tid. Så SDCA-avtalen blir neppe noe mer «sovepute» enn andre avtaler har vært det.
Kan det blir for mye?
Hva så om det på sikt blir flere slike omforente områder? Vil kritikken kunne ha mer for seg da? Det er klart at det i teorien kan bli «for mye» dersom USA hadde dusinvis av omforente områder med eksklusiv tilgang i Norge. Men det blir ikke fritt frem.
Regjeringen legger opp til at opprettelse av et omforent område skal være basert på en helhetsvurdering av fire kriterier. Disse er:
- «avskrekking og beroligelse» (plassering og størrelse skal ikke bidra til økt spenning)
- «forsvarsmessige behov» (norske behov skal være styrende)
- «base-, atom- og anløpspolitikk» (må være i tråd med dette)
- «militært område» (de skal være på eksisterende militære områder).
Disse kriteriene vil bidra til at norske strategiske interesser blir førende, ikke amerikanske. Samtidig ønsker regjeringen at Stortinget skal gi forhåndssamtykke til at regjeringen kan ta beslutningene om nye omforente områder i fremtiden. Det blir interessant å se om det går gjennom. Det er ikke sikkert Stortinget vil gi fra seg denne kontrollen.
Uansett er det lite som tyder på at avtalen vil medføre horder av amerikanske tropper på norsk jord, eller nye store baser, slik andre NATO-land har. Omfanget er beskjedent – men likevel viktig for å sikre amerikanske vilje og evne til å støtte oss.
Så vil nok kritikerne fortsatt være skeptiske. Det er bra og viktig med en kritisk opinion som holder myndighetene i sjakk. Men den må være mest mulig faktabasert og minst mulig spekulativ – selv om personlige holdninger og antagelser nok fortsatt vil veie tyngst i debattene.
Denne kronikken ble først publisert i Norges Forsvar No. 4, 2021.
LES OGSÅ:
Vi vil gjerne høre fra deg!
TA KONTAKT HER
Har du en tilbakemelding på denne kronikken. Eller spørsmål, ros eller kritikk til Forskersonen/forskning.no? Eller tips om en viktig debatt?